行政追償是指行政賠償義務機關代表國家向行政賠償請求人支付賠償費用后，依法責令有故意或重大過失的組織和個人承擔部分或全部賠償費用的法律制度。

行政追償制度的意義:行政賠償中的追償權對被追償者來說是一種重大過錯行政責任,是為建立行政賠償制度的意義 了抑制其違法行使職權，平衡國家和公務員之間的權利和義務。這就要求在一個公務員行使行政權時要嚴格按照法律行政，是給公務員本人的一種權力約束。公務員一旦違法行政，造成公民、法人或其建立行政賠償制度的意義 他組織的侵害事實，一方面受害人可以向國家要求賠償，另一方面公務員也可能受到追償。

行政追償是行政賠償的后續間斷，是國家和行政機關進行自建立行政賠償制度的意義 我管理，徹底糾正違法行政的必要措施。

建立行政賠償制度的意義 我國行政追償制度的確立一方面可以消解因公務人員個人的財力有限，無法及時有效的支付賠償費的情況，免除公務人員在依法執行公務時的后顧之憂；另一方面可以有效的督促公務人員增強責任心，同時也可以減輕國家因行政賠償的財政負擔。但建立行政賠償制度的意義 我國的行政追償是基于行政機關（國家）與其工作人員之間的特別權力關系建立的，因此公務人員的某些合法權益（包括憲法所賦基本權利）同樣也無法得到充分的保障。

行政追償制度是一個非常復雜的問題，涉及面廣，需要處理的關系多，稍有不慎可能帶來很多社會問題。

《中華人民共和國國家賠償法》經1994年5月12日八屆全國人大常委會第7次會議通過建立行政賠償制度的意義 ，1994年5月12日中華人民共和國主席令第23號公布；根據2012年10月26日十一屆全國人大常委會第29次會議通過、2012年10月26日中華人民共和國主席令第68號公布建立行政賠償制度的意義 的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉建立行政賠償制度的意義 的決定》第2次修正。《國家賠償法》分總則、行政賠償、刑事賠償、賠償方式和計算標準、其建立行政賠償制度的意義 他規定、附則6章42條，自1995年1月1日起施行。

重要意義

國家賠償，從一般意義上說，是國家對國家權力活動中的侵權行為承擔賠償責任的一種法律制度。與古羅馬時期就已開始出現的民事賠償相比，國家賠償只不過才有100多年的歷史（19世紀70年代出現）。盡管如此，隨著現代社會科技的發展，國家權力的擴張，國家侵權的機會以及可能性在逐漸增大，國家賠償也就變得十分的重要。因為它不僅對社會的穩定與發展至關重要，而且對國家的民主與法制建設有著十分重大的意義，特別是對和諧社會的建立有著積極的促進作用。

發展脈絡

新中國成立前，當時的晚清政府、尤其是民國政府，雖然頒布了一些法律法規，但沒有一條是關于國家賠償的。

1949年新中國成立后，在第一部憲法（1954年）中就確立了國家賠償的原則，其中第97條規定：“由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有取得賠償的權利”。之后在1982年憲法（現行憲法）中進一步重申了這一原則，并提出了立法的任務，其中第41條第3款規定：“由于國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利?！?/p>

法律制度的建立是一個漸進的過程，發展的過程。所以，我國的國家賠償法律制度的建立也經歷了一個漸進過程。在沒有制定國家賠償法前，我國是適用有關民事法律的規定進行國家賠償的。1986年制定的《民法通則》第121條規定，“國家機關和國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任?！?此后，為了切實保障公民的合法權益，同時監督行政機關依法行使職權，1989年我國制定了《行政訴訟法》，其中，第67條第1款規定：“公民、法人或者其建立行政賠償制度的意義 他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償?！北M管行政訴訟法對行政賠償的相關問題作了規定。但是，僅有三條的規定，并且非常概括，缺乏操作性。因此，為了解決這些問題，同時也為了解決司法領域的國家賠償問題，在1989年制定行政訴訟法后，全國人大常委會法制工作委員會就開始組織起草國家賠償法。經過四年多的努力，1994年5月12日，八屆全國人大常委會第7次會議通過了《中華人民共和國國家賠償法》，于1995年1月1日施行。國家賠償法對行政賠償和刑事賠償的范圍，賠償義務機關，賠償的方式、標準和計算方法，賠償的程序，賠償費用等，作了全面具體規定。這部法律的出臺，擴大了公民權利的救濟途徑，健全了我國國家責任制度，標志著我國國家賠償法律制度的全面確立。

賠償法作用

國家賠償法的作用在很大程度上是由其價值取向所決定的，如保障公民權利、調整公私利、規范國家權力等，具體來說，國家賠償法有以下作用：

規范國家賠償，建立健全國家責任制度

國家賠償通常規定在憲法中，但要將高度概括的憲法條文變成實際可操作的具體制度就需要相應的法律去完成，國家賠償法及其他有關賠償的規定正是為了執行憲法，對國家賠償的有關實體問題和程序問題予以規范，以真正確立起國家責任制度。我國在上世紀80年代恢復法治建設后，先是逐步確立了民事、行政和刑事責任，但國家責任制度卻相對落后，1989年頒布的《行政訴訟法》和1994年頒布的《國家賠償法》，使得這一狀態得以改觀。

保障公民、法人和其他組織依法行使國家賠償請求權國家賠償請求權是憲法賦予公民的權利，但我國現行憲法的規定十分原則，不具有可操作性。正因為如此，雖然我國在1954年憲法中就規定了公民享有國家賠償請求權，但由于缺乏配套的具體規范，國家賠償制度并沒有真正建立起來，這一權利只停留在憲法條文中而沒有變成一項實際的權利。所以，我國《行政訴訟法》和《國家賠償法》的制定，貫徹了憲法保障公民權利的立憲精神和目的，是對現行憲法關于國家賠償請求權規定的具體化，尤其是《國家賠償法》對國家賠償的范圍、賠償請求人、賠償義務機關及賠償程序方面的規定，有效地保證了受害人行使國家賠償請求權。

監督和促進國家機關依法行使職權

《國家賠償法》一方面規定違法致相對人損害的國家機關必須承擔賠償責任，從而可以遏制國家機關違法失職行為的發生，達到監督和控制權力的目的；另一方面《國家賠償法》又規定國家在賠償相對人損失后，可以向有故意或重大過失的公務人員行使追償權，這將進一步防止公務人員濫用國家權力，促使國家機關及其工作人員依法行使職權。

國家賠償法建立行政賠償制度的意義 的實施建立行政賠償制度的意義 ，是使國家賠償法律規范的要求在社會生活中獲得實現的過程，是國家賠償法作用于社會關系的特殊形式。國家賠償法律規范一經制定，就有一個付諸實施的問題。國家賠償法的實施就是把法律規范的要求轉化為人們的行為的過程，就是使國家賠償法律規范的抽象規定具體化的過程。國家賠償法的實施對我國社會主義法制的完善、民主政治的發展和市場經濟的培育具有重要的意義：

第一，國家賠償法的實施反映了社會主義法制建設的迫切需要。國家賠償法是為了適用社會主義法制建設的需要而制定的一部較為完整的關于國家賠償的法律，它不僅從總體上建立起國家賠償制度，為依法對國家機關和國家機關工作人員行使職權的行為進行監督確立了法律程序，而且確立了以保護公民和法人的合法權益為核心的基本原則以及各項具體制度，為把國家機關的公務行為限制于法律規定的范圍內提供了有效的保障。

第二，國家賠償法的實施充實了社會主義法制的內容。國家賠償法的實施，使我國的訴訟法律制度又獲得了重大發展。在已有的刑事訴訟制度、民事訴訟制度和行政訴訟制度的基礎上．通過國家賠償法的實施．又建立起一個嶄新的訴訟制度——-國家賠償訴訟制度。使我國的訴訟法律制度在整體上更加趨于完善。

第三，國家賠償法的實施促進了我國民主政治的發展。國家賠償法的施行，使我國對公民權利的救濟與對國家權力的制約得到可靠的法律保障，它會使公民的民主意識更為增強，使國家機關及其工作人員的法治觀念更為提高，從而促進我國民主政治建設的進程。

第四，國家賠償法的實施，為我國市場經濟的培育提供了可靠的法律保障。市場經濟是法治經濟，它要求市場主體必須按法律的規范進行活動。對國家機關而言，它更要求對市場經濟的管理依法進行，不得肆意妄為，不得主觀裁斷，否則，國家機關及其工作人員對其違法公務行為造成的損害要負責賠償。國家賠償法的實施，為我國市場經濟的培育提供了可靠的法律保障。

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行政賠償先行處理程序是指行政賠償請求人申請行政賠償時建立行政賠償制度的意義 ，須先向有關建立行政賠償制度的意義 的賠償義務機關提出賠償請求，雙方就賠償事項進行自愿協商或由賠償義務機關決定，從而解決賠償爭議的一種制度，也是行政賠償活動中的一個重要環節。這項制度的確定對于通過行政程序和手段，解決處理行政賠償爭議，既是行政機關的一項法定權利，又是一種“侵權須賠償”的責任落實。因此，對于行政賠償義務機關來說，抓好行政賠償先行處理程序的實施至關重要。 一、正確認識行政賠償先行處理程序在行政賠償活動中的積極作用 行政賠償先行處理程序，是建立行政賠償制度的意義 我國《國家賠償法》規定的一項制度。這項制度的設立，盡管受到有些法學專家的質疑，認為是行政賠償義務機關“自己當自己的法官”，更有甚者說是“與虎謀皮”。這些看法雖有失偏頗，但反映了社會對這項制度的關注。確立這項制度的重要作用和意義有三方面建立行政賠償制度的意義 ：一是有利于在行政賠償活動中體現“便民、及時”的處理原則。申請人只要合理合法地向賠償義務機關提出申請，即可啟動行政賠償先行處理程序，方便快捷經濟，可避免直接訴訟帶來的各種成本支出。二是有利于樹立行政機關違法侵權必須承擔法律責任意識。這項法律規定既賦予了行政賠償義務機關的權利，又對其行使這項權利作了明確的法律限制性規定，使行政賠償義務機關不能“天馬行空”，任意推脫應該承擔的行政侵權賠償責任，促使行政賠償義務機關在法定范圍內做好賠償先行處理工作。三是有利于建立責任政府，落實依法行政實施綱要提出的“侵權須賠償”的基本要求，實現賠償請求人賠償權利的維護。 二、實施行政賠償先行處理程序的操作規范 啟動實施行政賠償先行處理程序，有三方面的重要環節：即賠償請求人提出的方式和具備的要件、賠償義務機關依法進行賠償確認、賠償義務機關依法進行處理。 (一)賠償請求人提起的方式和具備的要件 賠償先行處理程序適用于賠償請求人單獨提起賠償請求。當賠償請求人向賠償義務機關提出賠償請求時，賠償義務機關要按提出行政賠償的要件進行審查。具體分形式要件和實質要件審查。 形式要件審查。即請求人向賠償義務機關提出行政賠償請求時，應以書面形式申請。針對賠償請求人書寫確有困難的，可以委托他人代書，由本人簽名和蓋章。 實質要件審查。具體包括1、賠償請求人是否具有請求權，因為只有符合法定條件的人才能行使請求權。請求權人原則上是因行政機關及其工作人員行使職權行為而直接遭受損害的人;2、被請求人是否為賠償義務機關;3、賠償請求事項必須符合《國家賠償法》第三條、第四條規定的行政賠償范圍。4、賠償請求是否在法律規定的期限內提出。法律規定提出賠償請求時限為兩年，即從行政機關及其工作人員行使職權行為而直接造成損害結果發生時算起。 (二)賠償義務機關依法進行賠償確認 行政賠償確認主要是確認行政機關及其工作人員行使職權行為而直接造成管理相對人合法權益損害結果發生的職權行為是否違法，如果職權行為違法，則要承擔賠償責任，反之，則不能承擔。 確認途徑一般分為賠償義務機關自行確認和賠償義務機關依據生效的行政復議決定和行政判決確認兩種。 (1)賠償義務機關自己確認。即作出行政侵權行為的機關承認自己的行為違法。即按照《國家賠償法》第三條、第四條規定的行政機關及其工作人員在行使職能時侵犯管理相對人的人身權、財產權的九種情形，結合損害事實進行確認。 (2)通過行政復議和行政訴訟結果確認。如果行政復議機關和人民法院經過審理，認為行政機關及其工作人員行使職權的具體行政行為違法，作出撤銷或變更的裁判，則生效的行政復議決定和法院判決，可作為確認行政侵權行為違法的依據予以確認。 (三)賠償義務機關依法進行處理 行政賠償義務機關在收到賠償請求人的申請后，應按照法律的規定，對賠償要求進行審查，符合法定賠償條件的，應當在收到申請之日起2個月內，依法給予請求人賠償。反之不符合法定賠償條件的，依法作出不予賠償的決定。具體行政賠償義務機關的處理方式有兩種： (1)協議式處理。按照有關法律規定，圍繞行政賠償問題產生的爭議可適用調解。在賠償義務機關認為符合法定賠償條件的前提下，即由賠償義務機關同賠償請求人雙方采取互相商議解決賠償，即按照行政侵權造成的直接人身權或財產權損害的程度，對照國家有關賠償標準和范圍，通過協商一致達成書面賠償協議。 (2)決定式處理。在下列兩種情況下，賠償義務機關可直接作出是否賠償的決定。 其一，不予賠償的決定。當行政賠償義務機關對請求人的賠償要求，通過審查確認，不符合法定賠償條件和范圍。這時，賠償義務機關應在規定時限內，依據事實和法律作出不予賠償的決定，并送達賠償請求人。若賠償請求人不服，可通過行政訴訟解決。 其二，予以賠償的決定。當賠償義務機關通過審查認為，請求人的賠償要求全部或部分符合法定賠償條件，即按照行政賠償的標準，就全部或部分賠償，依據事實和法律依據作出行政賠償決定，并送達請求人。若請求人不服，可通過行政訴訟解決。 三、運用行政賠償先行處理程序應注意的幾個問題 (1)要緊緊抓住行政侵權違法的構成要件進行確認。行政機關及其工作人員行使職權給管理相對人造成損害的具體行政行為的發生，是否違法，是該行政機關是否承擔行政賠償責任的前提。在賠償義務機關依法審查確認時，要注意抓住兩個要件，一是行政機關及其工作人員的職權行為必須符合行政故意失職、行政越權、濫用職權、程序違法等違法情形。二是行政機關及其工作人員職權行為直接損害的必須是管理相對人的合法權益。只有同時符合上述兩個要件才能確認為行政侵權違法。反之不能認定行政侵權違法，也就不承擔行政賠償責任。 (2)緊緊圍繞行政賠償范圍劃定賠償責任 根據《國家賠償法》行政賠償的范圍規定，行政機關及其工作人員在違法行使職權損害了管理相對人的合法權益，應該承擔賠償責任。其賠償包括兩大方面，即行政侵權損害管理相對人的人身權和財產權。人身權規定了五種行政侵權情形，財產權規定了四種行政侵犯情形，這些法律規定體現的賠償原則是“物質損害賠償，精神損害不予賠償，直接損失賠償，間接損失不予賠償，違法職權損害賠償，過失職權損害不予賠償”。因此，在確定賠償責任時，一定要把握住賠償原則，按行政侵權損害管理相對人的人身權和財產權規定的具體范圍和情形，結合行政侵權的具體事實和損害程序，予以確認劃分賠償責任。 (3)協議式處理行政賠償要堅持依法合理的原則 協議式處理行政賠償，尤其是確定賠償金的額度時，賠償義務機關一定要按照確認劃分的賠償責任大小，損害程度，按照法律規定的賠償金計算標準計算。不得超越法定標準。對于賠償請求人提出屬于法律規定“精神損害不予賠償，間接損害不予賠償，過失職權損害不予賠償”的要求時，賠償義務機關應做好解釋，原則不予賠償。但對于個別特殊情況，在不違法的前提下，按照“合理”原則，從另一渠道適當予以補償也可考慮，但必須從嚴把握，不得濫用。 陜西省政府法制辦公室推薦閱讀：侵害財產權損害賠償侵害人身權損害賠償

行政補償和行政賠償:

前者行政機關有過失建立行政賠償制度的意義 ，對相對人賠償建立行政賠償制度的意義 ；

后者無過失建立行政賠償制度的意義 ，不賠償。

行政賠償的概念

行政賠償是指行政主體違法實施行政行為建立行政賠償制度的意義 ，侵犯相對人合法權益造成損害時由國家承擔的一種賠償責任。它具有下列特征建立行政賠償制度的意義 ：

第一，行政賠償因行政主體而引起。只有行政主體才享有行政權，才能實施行政行為，才能構成行政賠償。當然行政主體是由行政人員組成，行政行為是經行政人員作出。因此，行政主體往往具體化為有關的行政人員。沒有行政主體，就不能構成行政賠償。司法機關作為司法權主體，行政機關作為機關法人、行政人員作為公民等而引起的賠償，都不是行政賠償。

第二，行政賠償因行政行為而引起。只有行政行為，即行政主體行使行政權、執行公務的行為，才能構成行政賠償。非行政行為，如立法機關的立法行為、司法機關的司法行為，行政機關的民事行為及行政人員的個人行為等，均不能構成行政賠償。

第三，行政賠償因行政行為違法而引起，只有違法行政行為才能構成行政賠償，合法行政行為不能構成行政賠償。行政賠償僅以客觀上行政行為違法為要件，而不以行政主體主觀上是否有過錯為要件。

第四，行政賠償因行政主體違法行政侵犯相對人合法權益并造成損害而引起。首先，違法行政行為侵犯了相對人的合法權益。違法行政行為只有在侵犯了相對人合法權益即屬于行政侵權行為時，才能構成行政賠償。如果侵犯的不是相對人的合法權益，則不能構成行政賠償建立行政賠償制度的意義 ；如果沒有侵犯相對人的合法權益，如有利于相對人的違法減免稅，就不能構成行政賠償；如果剝奪的是相對人的非法利益，也不能構成行政賠償。其次，行政侵權造成了實際損害，如果違法行政行為未造成實際損害，如不舉行聽證但未影響相對人實體權利義務的行政行為，或者該行政損害不是由該行政行為造成，如由于相對人本人過錯造成，則不能構成行政賠償。

最后，行政賠償責任由國家承擔。行政主體由國家設立，其職能屬國家職能，行政權也屬國家權力，行政主體及其行政工作人員行使職權所實施的職務活動，是代表國家進行的，本質上是一種國家活動，因此，行政主體違法實施行政行為，侵犯相對人合法權益并造成損害的，應由國家承擔賠償責任，并不是由行政主體及其工作人員承擔賠償責任。但正如行政主體代表國家行政職權一樣，行政主體也是國家向受害人承擔賠償責任的代表即賠償義務人。立法賠償納入國家賠償法范圍的法理思考

一、問題的提出與研究范圍的限定

國家賠償法制定實施已逾十數年，從制度實踐的效果來看，積累了不少經驗，但是也暴露出了很多的問題。在這些諸多問題中，國家賠償的范圍過窄問題成為學界的一個共識。擴大國家賠償的范圍，使得公民在遭受國家侵權時能夠及時、有效地獲得賠償，已經成為學界和社會共同努力的方向。擴大國家賠償的范圍有很多的層面，其中一個重要但卻未被充分發掘的層面就是立法賠償問題。如果說行政賠償和刑事賠償只是賠多賠少的問題，糾纏的是具體標準和技術細節，那么立法賠償干脆就是不賠——不僅1994年的《國家賠償法》對立法賠償只字未提，而且國內的國家賠償法教科書對該問題也同樣保持沉默，通常只在介紹國家賠償法的歷史以及法國行政法時稍有提及[①]。因此，在建立行政賠償制度的意義 我看來，中國學者構建的國家賠償法學術體系過度地保持與制度體系的一致性，無法反映出國家賠償法發展的理論需求，因而是很不完整的。

在立法賠償領域，就筆者的檢索范圍看，還沒有專門的學術論著；就公開發表的學術論文而言，以“中國期刊網全文數據庫”為基準平臺，輸入“立法賠償”進行檢索，結果不超過10篇，而且大多是一些法學研究生或法律實務部門的人的作品，通常被認可的行政法學家鮮少涉獵該領域。這反映出立法賠償在中國國家賠償法學術體系中地位之卑微。筆者選擇這一論題，因而在文獻資料上就會顯得很薄弱，但這個問題的重要性鼓舞著筆者勉力探索，以將立法賠償的重要問題提出來供更多的學人研討。

為下文論證之便，在此對本文所使用的核心概念進行基本的限定：立法賠償是指具有普遍約束力的法律規范侵犯公民、法人或其建立行政賠償制度的意義 他組織的合法權益而由制定機關承擔國家賠償責任的一種法定賠償類型，立法賠償分為議會立法賠償和行政立法賠償兩種，[②]但下文若無特別說明，立法賠償即指議會立法賠償。

二、立法賠償的法律史概況及評論

立法賠償是一種新近發展起來的國家賠償類型。在法律史上追索立法賠償制度的源頭，還必須將目光投向法國。法國是行政法的母國，也可以說是立法賠償制度的母國。法國通過“公共負擔平等”的公法原理及法國行政法院的一系列判例初步建立了國家賠償法中的立法賠償制度。除了法國，德國在一定程度上也建立了有限的立法賠償制度。日本在“麻風預防法違憲國家賠償案”[③]中也對立法賠償采取了接納的態度。下文將集中討論法德兩國立法賠償制度的特點，并對其進行簡要的評論，從中抽離出對我們國家建構立法賠償制度有意義參考點。

1、法國立法賠償制度：判例史的考察

法國的立法賠償制度是從行政契約領域開始的。法國最高行政法院在1906年的Compagnie P•；L•；M一案中發展出“國家補償責任”規則，即行政契約的一方當事人因國家法律的變更或廢止而受到特別損害時，如果法律本身沒有排除賠償的規定，則國家應對契約的對方當事人負補償責任。當然，由于法國行政法并未采如我國國家賠償法一樣的“違法原則”，因此在法國行政法語境中，賠償與補償并不進行嚴格的區分。

但是行政契約領域的“國家補償責任”規則的確立，還不能說作為一種國家賠償制度的立法賠償制度已經完全確立。法國立法賠償制度的一個奠基性判例是1938年的“小花牛奶公司案”。該案的基本案情是：法國為保護牛奶工業（天然奶），于1934年制定了一個禁止生產奶類制品代制品（人工奶制品）的法律，結果導致小花奶牛公司停業；該公司于1938年向行政法院起訴，請求國家賠償并獲得法院支持。法國最高行政法院通過該案建立了普遍的立法賠償原則，正式確認國家在契約以外的行為中，即使法律沒有賠償條款，如果對相對人造成損害，國家就需要對相應的立法行為承擔責任。法院在該案中作出支持判決的一個重要法理基礎就是法國行政法上的“公共負擔平等”原則。[④]關于“公共負擔平等”原則，筆者以為有必要在此作一點解釋，因為法國的行政法院在此不是依據明確的法律條文作出裁判，而是在法律本文缺失賠償條款時運用司法自由裁量權，通過援引作為一般法律原則的“公共負擔平等”原則支持了國家賠償責任的成立?！肮藏摀降取痹瓌t是來源于《人權宣言》中的“個人公共負擔平等”思想，這是盧梭社會平等思想在共同體建構中的原則體現。“公共負擔平等”成為法國國家賠償法的重要理論，該理論要點在于：國家公務活動的目的是公共利益（盧梭稱之為“公意”），人民同等享受公務活動的利益結果，并同等分擔公務活動的費用；如果公務活動造成了個人的特定損害，實際上使得個人承受了公共負擔份額之外的額外負擔；這種額外的負擔應由全體社會成員分擔，而不能由個人完全承受，這才符合公平與正義的要求；全體社會成員分擔的基本方式就是國家用納稅額進行賠償。[⑤]該理論不僅可以作為立法賠償的理論基礎，實際上也可以成為整個國家賠償法的理論基礎。

“小花牛奶公司案”確立的立法賠償原則及其司法方法得到后來的最高行政法院的的遵守。1944年的Caucheteux et Desmont一案中，最高行政法院重申了“小花牛奶公司案”的原則。1960年代最高行政法院又在其判決中兩次支持國家的立法賠償訴請。

由此，法國通過行政法院的一系列判例確立了國家賠償法上的立法賠償制度。法國的立法賠償制度有其自身法律體系的特點，但在很多地方都值得我們研究和借鑒，因為法國和我國都還沒有建立事后違憲審查制度，法國行政法院獨立化及其富有特色的判例制度等。我們有其需要注意的是，由于立法賠償是一種非常特殊的國家賠償類型，由于立法針對對象的廣泛性和普遍性，因此關注法國立法賠償責任構成要件比關注該制度擴大國家賠償范圍的寬泛意義更為重要。關于法國立法賠償制度上賠償責任的構成要件，王名揚教授在其《法國行政法》一書中有過較為精當的“五點”概括：（1）議會法律的排除賠償條款不受審查，即行政法院不能審查議會法律的合憲性，議會法律明確或默示排除立法賠償的，法院不得判賠；（2）受損利益具有正當性；（3）損害具有特定性，因為普遍的立法損害不違反公共負擔原則，不予賠償；（4）國家無過錯時，損害要具有重大性；（5）重大利益立法不符賠償責任。[⑥]可見，“小花牛奶公司案”是一個非常特殊的案例，在該案例中相關的議會法律沒有排除賠償條款；受損的牛奶公司是合法經營；只有該公司一家受損，故損害具有特定性；該案中國家立法存在一定過錯；該項立法并非涉及重大利益?？梢?，法國最高行政法院在立法賠償問題上設置了非常嚴格的條件，上訴五個條件有一個不滿足就可能導致無法獲得賠償?？赡苓@也是法國雖然較早的建立了立法賠償制度，但立法賠償的案例并不多。筆者以為這體現了一種司法審慎的原則，即在公共利益（國家利益）與私人利益之間進行了復雜而微妙的平衡。同時，我們還需要主要法國自身的憲法審查制度在很大程度上塑造或限制了法國行政法院創設的立法賠償制度，如憲法審查實行的是事前、抽象的“憲政院”審查模式，法案已經通過生效即禁止任何形式的再審查，除非議會重新立法或修改法律。因此，法國的立法賠償制度的穩定性并不如想象的高，因為議會可以簡單的通過“排除賠償條款”先行排除立法賠償責任，這時行政法院就無能為力了。

概括法國的立法賠償制度，我覺得最有啟發的地方在于：（1）立法損害的特定性，這反映了司法在公共利益與個人利益衡量上的理性取向，這一點也應該成為我國建構立法賠償制度的重要參考；（2）“排除賠償條款”的不可審查性，這是與法國獨特的憲法審查制度相適應的，我國建構立法賠償制度時也需要與我國特定的憲政制度相適應；（3）“公共負擔平等”原則，這是行政法院在“小花奶牛公司案”中支持賠償的主要法理基礎，對該原則的深入研究與闡釋將對我國建構立法賠償制度具有重要的意義；（4）立法賠償責任的成立不以法律違憲為前提，這也是由法國獨特的憲政制度決定的。

2、德國立法賠償制度：條文的解讀與比較

德國立法賠償制度的建立要比法國晚，而且是通過制定法的形式確立的。聯邦德國《國家賠償法草案（1973）》第6條第1款規定：

“立法機關關于憲法法院確認其行為違法后18個月內，未有其他立法者，發生第3條（金錢賠償）之法律效果?！盵⑦]

德國《國家賠償法》（1981）第5條第2款規定：

“如果義務損害為立法者的違法行為所造成，只有法律有規定并自阿規定的范圍內，發生賠償責任”。

此外，在立法賠償所針對的規范對象上，法國僅限于議會立法，而不包括行政立法行為，德國聯邦最高法院的司法實踐傾向于排除議會法律的立法賠償責任，僅針對規章違反上位法的情形。[⑧]

限于資料，筆者未能收集到德國法院在立法賠償方面的判例，但從現有的法律條文來看，立法者以及最高法院都傾向于限制立法賠償責任，如《草案》規定了違憲的前提和“18個月”的再立法期，《國家賠償法》（1981）規定了立法賠償的嚴格法定主義。因此，如果立法機關審慎對待，那么立法賠償責任可能一直無法成立。因此，雖然德國通過制定法建立了較為穩定的立法賠償制度，但其多層嚴格的限制使得立法賠償的可能性大大降低。當然，筆者同意結合各國自身的憲政制度對立法賠償進行限制，已確保立法的權威性、穩定性以及民主政治程序的有效性，因為立法賠償訴訟經常干擾議會將導致立法工作受到影響。不過，立法賠償制度存在的最大意義，筆者以為不是具體給當事人多少賠償的問題，而是監督立法機關審慎立法的問題，并且申明了立法行為的有責性。

三、立法賠償為何姍姍來遲？——重溫主權理論

上述對法國與德國立法賠償制度的考察告訴我們，立法賠償制度在世界范圍內只是一種極其有限的存在，各國的具體制度形式出外比較大，但無一例外的對立法賠償責任進行限制。我們知道，在絕對主義的主權觀念下，任何形式的國家賠償都是難以想象的。后來是憲法學家狄驥通過對絕對主義主權觀和國家觀的理論解構，為國家賠償制度開辟了道路。[⑨]但有一個現象特別值得注意，那就是立法賠償制度的發展遠遠遲緩于行政賠償和刑事賠償（有些國家又稱“冤獄賠償”）而且被設置了多層的限制，這不得不引發我們反思，并且要求我們在建構立法賠償制度時所要注意的分寸。這必須回到傳統的主權理論。

我發現現在國內幾乎所有的國家賠償法教科書及涉及立法賠償的論文大抵都將主權理論或觀念看作是一種過時的東西，看作是對擴大國家賠償法問題以及保護公民權利的一種障礙？他們看到的只是一些國家建立立法賠償制度的表象，沒有注意到它們國內具體的爭議以及立法或司法制度上的審慎對待原則。其實，國外已經建立立法賠償制度的國家（比如法德）對立法賠償責任的限制，最主要的原因就在于議會代表人民意志，其立法具有權威性。這種基本判斷背后不是所謂的公民權利概念，而是主權概念。我們必須首先了解主權的概念及“立法主權”在建立國家秩序上的重要性，我們對于立法賠償的討論才可能是理性和富有意義的。

主權理論必須追溯到法國思想家博丹。博丹的主權理論是一種立法主權理論，他對主權的規定是“國家絕對和永久的權力”，他通過在理論上抽離社會中間層，建立了近代第一個基本的“主權者——臣民”的立法主權模型。這一模型后來雖然被不同時期的理論家所加工或改造，但其基本思想都源出于博丹。博丹在規定了主權的基本屬性之后對主權采取了一種經驗式的列舉方式，將主權理解為一個包容若干重要項的權利束，這是一種典型的法學思維。他將制定法律作為作為主權的第一項權利，奠定了整個近現代主權理論的“立法主權”性格。[⑩]后來主要的主權思想家霍布斯和盧梭都將立法權作為主權最重要的標志，特別是盧梭的人民主權思想實際上已經成為現代政治國家合法性的基本論證模式，現代的憲法基本都建立在人民主權的原則之上。

以人民主權思想為基本制度線索，我們就會發現立法賠償姍姍來遲的根本原因就在于個體的社會契約義務，即個體作為公民在建構整個政治共同體秩序時所承諾接受的守法義務。社會契約的最重要意義不在于權利，而在于權力，即個體通過共同的行為形成一個公共意志和人格，全體共同置身于該公共人格的指導之下，在享受共同體體福利的同時承擔起個體的社會契約義務。而由民主政治程序支持的立法則成為這種公共人格的體現形式，而且是唯一可能的體現形式。因此，不管狄驥以什么樣的形式解構了主權理論和觀念，都不可能是徹底的。在一個秩序井然和治理完備的政治共同體內，集體主權的需求和個體權利的需求是同時發生和互為條件的，因此盡管國家賠償法在行政領域和司法領域取得了長足的發展，但是在立法領域必然受到嚴格的限制，否則我們很難想象民主政治程序的權威性、神圣性，無法想象國家具有何種值得尊重的公共人格。

筆者在此引入主權理論，主要是為了提供一種觀察和思考國家賠償法特別是立法賠償問題的新的視角——這是一個非常重要的視角，它將提醒我們在不斷索取公民權利的同時是否注意到并合理考慮了個體公民所承擔的社會契約義務。

還需要指出的是，立法賠償制度的建構往往與違憲審查制度相關聯。如有研究者認為“二者（立法賠償和憲法訴訟）在程序銜接山野存在一定的聯系，如日本的立法賠償常與違憲審查訴訟同時提起，立法的不法以‘違憲’來確認。應該說這種做法是比較符合法理的。”[11]而德國的立法賠償制度也要求以違憲作為前提。問題是，這種“違憲型”立法賠償制度需要某種事后的、司法性的違憲審查制度作為前提。法國不具有事后審查制度，因此其立法賠償制度的范圍是不穩定的，立法“進”則司法“退”。這提示我們思考中國的立法賠償制度時需要根據我們自己的憲政制度進行設計，不可能絕對的照抄照搬其他國家的模式。確實，如果以議會法律為對象，依一般的法理與邏輯，如果沒有相對獨立而成熟的違憲審查制度作為前提，立法賠償是難以成立的。法國的特殊性在于：其擁有獨立而發達的行政法院系統，這個系統具有豐富的判例體系和高超的司法技術，所以能夠通過小心的避繞和解釋法國的憲政制度，并通過“公共負擔平等”原則逐步建立了法國特色的立法賠償制度。但法國只是特例，盡管它最早的建立了立法賠償制度。其實法官行政法院表面上說無權審查議會法律，并且立法賠償責任的成立也不以違憲性作為前提，但其援引“公共負擔平等”原則作為主要的法理基礎，該原則在此處已經不是一般的公法原則，而是法國的“不成文憲法”，法院依該原則作出的立法賠償判決具有實質意義上的違憲審查內涵。筆者認為立法賠償（以議會法律為對象）本身就是一種違憲審查，不管它與違憲審查在程序上如何安排，違憲性都應該成為立法賠償的要件之一。

從立法賠償與違憲審查的關聯性來觀察立法賠償姍姍來遲的現象，我們就會理解為何法德兩國都要嚴格限制立法賠償責任——違憲審查權本身就是一種非常態的、高危險的權力，其審慎和嚴格行使是國家穩定的需要。但是違憲審查與立法賠償又具有一定的區別，這種區別主要是法律后果上的，違憲審查的后果主要是宣布無效、撤銷或責任修改等，而立法賠償的后果就是損害賠償——前者可能主要是政治權力系統內部的責任，而損害賠償必然是對外的責任，而政治權力系統的運行是需要一定的封閉性的，因此，前者可能是后者的前提，但后者未必是前者的結果。以筆者的理解，排除法國那種過分特殊的事前憲法審查模式，以違憲審查的一般事后模式來看，立法賠償的發展還遠遠遲緩于違憲審查。這也不奇怪，因為違憲審查注重的是法律體系內部的自洽性，雖然其可能與公民權利相關并由公民發動，但卻并不必然或者很少引起具體的國家賠償責任；而立法賠償注重的是法律侵害的可賠償性。

四、我國建立立法賠償制度的可能性及其限度

由于本文是對國家賠償法納入立法賠償制度的一種原理性探討，因此無意于追究在中國建立立法賠償制度的技術細節或政策建議，結合前文的考察與分析試圖提出思考中國立法賠償制度可能性的參考框架。筆者發現已經發表的、涉及立法賠償制度的學術論文五一例外的都是主張在中國建立立法賠償制度，并且認為這是擴大國家賠償法范圍、保護公民權利的需要，是文明和進步的體現。這種邏輯當然沒有大的問題，在我們這個“走向權利的時代”。但筆者需要指出兩個基本問題。

一是中國還不存在任何有效形式的違憲審查制度，因此全國人大的法律是不可能受到違憲評價，因而是也不可能確立立法賠償責任的。有人也許會說，法國也不存在事后普遍的違憲審查權，我們能不能學學法國，鼓勵在行政審判中支持立法賠償？否也。法國有獨立的行政法院系統和豐富的行政法判例體系，能夠通過解釋諸如“公共負擔平等”這樣的一般性原則發展法律，這是法國建立立法賠償制度的最重要基礎，而中國并不具備這樣的條件，中國的司法部門獨立性不足，司法經驗與技術不足，與社會的互動也不足。盡管有研究者建議“人大的立法賠償問題由法律另行規定或在國家賠償法中單列一章”[12]但這種立法的可能性及后續司法的可能性都很成問題。因此，筆者以為在中國違建立任何有效形式的違憲審查制度之前，人大（包括地方人大[13]）的立法賠償問題，除非立法本身加以規定，否則是不可能引起立法賠償責任的。立法賠償制度在人大立法領域的拓展在根本上取決于人大制度的改革進程與改革框架，以及中國是否能夠建立某種有效形式的違憲審查制度。因為在筆者看來，本文前面的考察和分析已經揭示了立法賠償制度的一項基礎性原理：違憲性是立法賠償的前提，沒有違憲審查就沒有立法賠償。當然，這里是僅就人大立法賠償而言的。因此，在中國討論建立立法賠償制度的可能性，不能簡單的從作為特例的法國模式出發，而應該以德日的“違憲審查與立法賠償的關聯性”模式為基準進行思考。

二是區分人大（議會）立法賠償和行政立法賠償，側重建立行政立法賠償制度。在目前的憲政框架下，人大的立法賠償由于依賴于更為根本的制度變革而不能得到解決，但行政立法賠償卻可能獲得突破。行政立法賠償與抽象行政行為的可訴性密切相關。目前的情況是，規章以下的規范性法律文件可以在提起行政復議時一并進行審查，但這不是司法審查，而是行政系統的內部審查。在行政訴訟法領域，抽象行政行為，無論是較高位階的行政法規與規章，還是較低位階的規章以下的規范性法律文件，都被排除在司法審查的范圍之外。值得注意的是，行政法學界對于抽象行政行為的可訴性業已達成共識，并積極提議修改行政訴訟法，將抽象行政行為納入司法審查的范圍。筆者以為抽象行政行為，特別是規章以下的規范性法律文件納入司法審查的范圍是一件可期待的事，因為其體制阻力遠比人大立法賠償制度的確立要小。這一進程大致可以分為三步：第一步，修改行政訴訟法，將規章以下的規范性法律文件納入司法審查的范圍，首先做到與行政復議法的銜接，并積累立法賠償的經驗；第二步，將規章納入司法審查范圍，建立規章違法的立法賠償制度；第三步，在前兩步充分積累經驗的基礎上，將行政法規納入司法審查的領域，建立行政法規違法/違憲的立法賠償制度。制度總是漸進發展的，特別是在中國這樣的弱制度經驗的國家，激進改革的風險是很大的。因此，中國的立法賠償制度以行政訴訟法的完善和行政立法賠償的先行為起點，是一種非常明智選擇。

尤其值得指出的是，在行政立法賠償部分必須主要區別于普通的刑事賠償和行政賠償，在賠償責任的限制上需要更加嚴格。因為行政立法行為雖然一般被認為是行政行為，但它不是普通的行政行為，而是一種法律規范的創制行為，議會立法賠償所遭遇的困境和限度行政立法賠償一樣難以避免。在這個方面，我們需要借鑒法國行政法院的操作技術，具體可參考王名揚教授概括的“五要件”，特別是其中的損害特定性要件。

四、結語

立法賠償根本地涉及國家與公民關系的一種系統性重構，是國家賠償制度邏輯的一個必然結果。這一發展在一個更加宏觀的層面上受到現代憲政主義的深刻影響。但是，立法賠償與行政賠償及刑事賠償具有重要的差別，忽視這種差別將可能導致國家根基的瓦解和基本秩序的松動——這種重要差別就是：立法是普遍性行為，而行政或刑事司法只是個別性行為——如果無差別的處理三種類型的國家賠償，那么普遍的立法就將產生普遍的賠償，而且還可能與作為個別行為的行政或刑事司法賠償發生重疊和交叉，覆蓋或吸收其他制度的功能。本文的考察和分析表明：即使在最先建立立法賠償制度的法國以及通過成文法建立立法賠償制度的德國，立法賠償責任所受的限制都遠遠超過行政賠償和刑事賠償。因此，在中國建立立法賠償制度必須堅持審慎原則，尤其需要結合自身的憲政制度獨立思考。由于中國尚未建立任何有效形式的違憲審查制度，因此人大立法賠償不可能在現行體制下獲得解決，但行政立法賠償可以先行，并為將來可能有限納入的人大立法賠償積累經驗。在建構中國的行政立法賠償制度時，尤其需要注意法國行政法院的司法經驗，將其成熟的司法經驗作為我國立法的可行參考。在“走向權利的時代”，在習以為常的將法律制度理想化和簡單化的時代，我們思考立法賠償制度，尤其需要審慎的思慮和辨析，否則就很可能“只見樹木，不見森林”！ 司法賠償是指人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法采取對妨害訴訟的強制措施；保全措施或者對判決執行錯誤，造成損害的，要給予有限制的賠償。行政賠償程序是指受害人提起賠償請求，賠償義務機關履行賠償義務的步驟、方法、順序和形式等。我國將行政賠償分為兩種途徑：一種是單獨就賠償問題向行政機關以及人民法院提出；另一種是在行政復議、行政訴訟中一并提起。